Photo Amaury Michaux
Rarement dispositif aura rencontré tant de difficultés. Pourtant simples en apparence – et surtout indispensables à la santé des populations –, les ZFE ont rencontré une franche hostilité dès leur lancement. Pourquoi ? Comment ? Avec quelles perspectives aujourd’hui ? Le point sur ce dossier inflammable.
1 – De quoi parle-t-on exactement ?
ZF, pour zone à faibles émissions : définis par les maires ou les présidents d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), ces espaces urbains forment un périmètre dans lequel les véhicules les plus polluants ne peuvent pas circuler. L’état ayant laissé une grande marge de manœuvre aux agglomérations, leurs règles diffèrent d’une métropole à l’autre en termes de superficie, de plages horaires ou de dérogations. Selon les cas, elles sont plus ou moins restrictives, plus ou moins sujettes à des aménagements.
Partout, en revanche, leur accès repose sur les vignettes Crit’Air, échelonnées de 0 à 5, selon la catégorie du véhicule (voiture, camion, utilitaire, etc.), son type de moteur (essence, diesel, électrique…) et sa date de construction, donc la performance de ses filtres notamment. Plus leur chiffre est élevé, plus le véhicule est considéré comme polluant.
2 – A quoi servent les ZFE ?
Ces zones visent l’amélioration de la qualité de l’air en ville. En effet, la pollution atmosphérique expose les populations à de graves maladies chroniques : respiratoires (cancer du poumon, broncho-pneumopathie chronique obstructive, asthme…), cardiovasculaires (AVC, infarctus, hypertension artérielle) et métaboliques (diabète de type 2). Chaque année, selon l’agence Santé publique France, ces polluants seraient responsables de 4 000 et 78 000 nouveaux cas de pathologie chez l’adulte, selon les substances toxiques considérées, de 7 000 à 40 000 nouveaux cas de maladies respiratoires chez l’enfant. Par ailleurs, on attribue aux particules fines quelque 40 000 décès par an.
On attribue aux particules fines quelque 40 000 décès par an
La directive européenne de 2008 sur la qualité de l’air ambiant contraint donc les États membres à maintenir les concentrations de certains polluants dans l’atmosphère en dessous de certaines valeurs limites : 40 μg/m3 pour le dioxyde d’azote (NO2) par exemple, ou 25 μg/m3 pour les particules fines (PM2,5). En cas de dépassement, les pouvoirs publics doivent adopter des stratégies d’amélioration de la situation. Entre le mois de janvier 2022, date de l’entrée en vigueur de sa ZFE, et le printemps 2024, la métropole de Strasbourg a ainsi enregistré une réduction significative du niveau de pollution de l’air au NO2. En 2020, celui-ci se situait au-dessus du seuil réglementaire européen, sur toutes ses stations de mesure. En 2023, la concentration s’est révélée partout inférieure à cette valeur, notamment en proximité du trafic routier.
Considérée comme une mauvaise élève en la matière, la France a été sommée plusieurs fois de prendre des mesures plus efficaces : par la Cour de justice européenne en 2019, d’abord, en raison notamment du dépassement systématique des valeurs limites annuelles de NO2 dans 12 zones du pays ; par le Conseil d’État français ensuite, sous astreinte, en 2021, 2022, 2023. Pour ces trois dernières décisions, les amendes auront coûté 40 millions d’euros aux contribuables.
A noter : en 2024, l’UE a revu ses seuils à la hausse pour 2030, via une nouvelle directive : 10 μg/m3 pour les particules fines (PM2,5) au lieu de 25 μg/m3, 20 μg/m3 pour les PM10 au lieu de 40 μg/m3, 20 μg/m3 pour le dioxyde d’azote au lieu de 40μg/m3. La France doit transposer ce changement dans son droit national avant le 11 décembre 2026. A cet effet, le ministère de la Transition écologique a soumis un projet de décret à la consultation du public, le 10 juin dernier.
Les amendes du Conseil d’Etat auront coûté 40 millions d’euros aux contribuables
3 – Comment la France s’est-elle saisie de cet outil ?
Mis en œuvre sans trop d’obstacles en Espagne, en Italie ou en Allemagne, le dispositif a d’emblée tourné au fiasco dans l’Hexagone. La loi d’orientation des mobilités (LOM) de 2019 autorisait déjà les collectivités locales à déployer volontairement de telles restrictions sur leur territoire, via leurs propres modalités d’accès. Mais c’est la loi climat et résilience, elle-même inspirée par les conclusions de la Convention citoyenne pour le climat, qui étend ces espaces, en 2021, à toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants dépassant les valeurs recommandées par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) en termes de pollution de l’air. Ceci trois années au moins sur les cinq dernières années civiles. Le 31 décembre 2024, 42 agglomérations devaient théoriquement être concernées.
La bataille contre cet outil, érigé en symbole d’une transition injuste et punitive, ne faisait que commencer… Dès la fin de l’année 2022, en effet, le groupe parlementaire LFI-Nupes à l’Assemblée nationale réclamait sa suspension, d’ailleurs approuvé par certaines ONG comme l’association Respire, a priori favorables, mais jugeant le dossier dans l’impasse. Le Rassemblement national leur emboîtait rapidement le pas, en proposant purement et simplement sa suppression. Conséquence de ces réticences : des reports et des reculs incessants de calendrier, au fil des années, malgré la création en janvier 2023 d’un groupe de travail « Acceptabilité sociale et territoriale des ZFE » au sein du comité de concertation nationale sur les ZFE.
Dès la fin de l’année 2022, le groupe parlementaire LFI-Nupes à l’Assemblée nationale réclamait sa suspension
En 2024, à l’issue du troisième comité ministériel consacré au sujet, le ministère de l’Écologie retirait Marseille, Rouen et Strasbourg de la liste des territoires concernés. Seules Lyon et Paris restaient alors dans l’obligation d’exclure de leur zone les voitures étiquetées Crit’Air 3, à partir du 1er janvier 2025. Rebaptisées « territoires de vigilance » les 40 autres métropoles pouvaient se contenter des restrictions déjà en place.
Cela n’aura pas suffi à calmer les ardeurs des détracteurs du dispositif. Le 26 mars dernier, profitant du travail en commission sur la loi de simplification de la vie économique, les députés ont saisi l’occasion de le faire disparaître, via un amendement, définitivement adopté par le Parlement, les 14 et 15 avril. Un camouflet pour le gouvernement qui avait, en dernier recours, proposé un compromis laissant encore plus de liberté aux collectivités dans ce domaine. Nous avons une responsabilité : « protéger la santé publique et améliorer la qualité de l’air », avait plaidé en vain le ministre délégué à la Transition écologique, Mathieu Lefèvre, soulignant en outre le coût de la pollution de l’air : plus de 1 milliard d’euros par an, selon le Trésor.
Dernier coup de théâtre en date, le 21 mai dernier : l’annulation de cet amendement par le Conseil constitutionnel, le considérant comme un cavalier législatif, et à ce titre inacceptable. Aujourd’hui, l’interdiction de circulation des véhicules les plus polluants peut donc continuer à s’appliquer dans une vingtaine d’agglomérations. Mais jusqu’à quand ? Censurer un cavalier législatif n’implique pas forcément que son contenu est jugé anticonstitutionnel. Les parlementaires pourraient donc à nouveau tenter d’abolir les ZFE.
Certes attendue, cette censure « n’en souligne pas moins l’incroyable gâchis représenté par un débat législatif bâclé, et la perte de temps pour les territoires, tout travail sur les ZFE-m étant suspendu depuis le vote de l’amendement en mars 2025, regrette l’avocat Benjamin Achard sur LinkedIn. Le sujet aurait mérité des débats de qualité, soit pour apporter au dispositif les adaptations et moyens que les territoires (…) réclament depuis plusieurs années, soit, en cas de suppression, pour créer un outil alternatif sérieux. »
4 – Que reproche-t-on aux ZFE ?
Dès le printemps 2023, une consultation du Sénat auprès du public montrait une opposition massive au déploiement des ZFE : sur 51 000 participants – un record –, 86 % des particuliers et 79 % des professionnels y étaient défavorables. Critique principale, qui le restera jusqu’à aujourd’hui : leur inéquité sur le plan social. Le coût d’acquisition d’un véhicule propre est jugé trop élevé, les aides trop faibles et particulièrement fluctuantes. Or, les ménages les moins à même d’investir dans un tel véhicule, les plus modestes, restent les plus touchés par les limitations d’accès aux centres-villes. Ce sont également ces personnes qui disposent généralement le moins d’alternatives.
Le coût d’acquisition d’un véhicule propre est jugé trop élevé, les aides trop faibles
Le cabinet de conseil en transition écologique Auxilia, qui a mené une longue étude de terrain, entre 2022 et 2024, auprès de publics fragiles, le confirme : la vulnérabilité face aux ZFE et aux restrictions de circulation croît de manière inverse au niveau de revenus et augmente à mesure que l’on s’éloigne de la ville centre. Contraints en termes de déplacements pour leur travail, ces habitants sont par ailleurs voués à un certain immobilisme en matière de logement.
Autres reproches faits au dispositif : l’incohérence et l’opacité des règles régissant les ZFE, la mise au rebut potentielle de nombreux véhicules encore fonctionnels et le manque de pertinence des vignettes Crit’air qui ignorent le facteur « entretien » des véhicules et ne prennent pas en compte les émissions de particules fines émanant du freinage et de l’abrasion des pneus, plus importantes sur les plus gros d’entre eux.
5 -Alors que faire ?
« Maintenant, il faut améliorer les ZFE et les rendre plus justes socialement, mais enterrer le débat de les abandonner », estime Karima Delli, présidente de l’association Respire, qui appelle à un « compromis pragmatique », en particulier basé sur son plan de sortie du diesel en ville. Même aspiration à la discussion chez Atmo, fédération des associations agréées de surveillance de la qualité de l’air. « L’enjeu n’est pas d’opposer qualité de l’air, mobilités et justice sociale, mais de construire des dispositifs plus lisibles, plus justes et mieux accompagnés », indique-t-elle.
Certains proposent ainsi plus de souplesse en matière de dérogations. Beaucoup insistent sur le développement du leasing social et la relance des aides au changement de véhicule, orientés en priorité sur les ménages modestes. Auxilia, pour sa part, recommande d’améliorer l’offre de mobilité et l’intermodalité, tout en simplifiant le parcours des utilisateurs, via des inscriptions, des titres de transports et des applications liées uniques. Il préconise aussi de massifier l’accompagnement du public, en cherchant à identifier les ménages « invisibles » impactés par la ZFE et de mettre en place des antennes « physiques », à différents endroits des agglomérations, au plus près des ménages.
Dans son rapport : « Acceptabilité des zones à faibles émissions » publié en 2023, l’ex-ministre Barbara Pompili milite aussi pour plus de pédagogie. « Pour être bien acceptée, une ZFE doit tout d’abord être perçue comme utile, explique-t-elle. A cet effet, l’information du public joue un rôle essentiel, et notamment les messages sur les enjeux de la qualité de l’air en matière de santé. Le projet sera également mieux accepté si le public participe à son élaboration. »
Les opposants, de leur côté, ne désarment pas : le RN assure attendre l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale de sa proposition de loi visant à supprimer les ZFE et, en cas délais prolongé, demander l’organisation d’une niche parlementaire transpartisane consacrée à ce sujet. Les Républicains Sylvie Bonnet et Alexandre Portier proposent un moratoire de cinq ans et espèrent en parallèle un référendum sur la question… Rien de très nouveau au compteur.
